Planificación Territorial y Pensamiento de Futuro: la imperiosa necesidad de una política federal de desarrollo para la Argentina

Por Fernando Alvarez de Celis, Luis Rappoport y Julián Insúa.

“La planificación no es pensar en decisiones futuras, sino en el futuro de las decisiones presentes”. Peter Drucker

Panorama territorial argentino

En 2030, según las proyecciones la población argentina tendrá 49 millones de habitantes, es decir seremos 4 millones más que en 2020. Siguiendo esas mismas proyecciones, la población en edad de trabajar se mantendrá en un 65% del total hasta 2036, siendo para 2030 casi 32 millones de argentinos en condiciones de trabajar. Sin embargo, la proporción de activos comenzará a descender a partir de 2035, básicamente porque la población mayor de 65 años pesará un 15% en la estructura poblacional. En cambio, la población menor de 15 años bajará del 24% que representa actualmente a 21% en 2035.

En la actualidad estamos alcanzando una tasa de desocupación cercana al 10%, la tasa de empleo es de 42,6%, y el ingreso medio de los ocupados es de $22.029 mensuales (U$S 338). El producto bruto per cápita prácticamente no crece desde hace diez años, incluso en términos de poder de compra internacional, ha disminuido.

Estas cifras hablan de un peligro a partir de la década que viene: menos gente para mantener a más gente. Para colmo, buena parte de la población activa argentino trabaja en la informalidad. El peligro anunciado requiere políticas públicas desde hoy: aumentar la formalidad laboral y la participación femenina en el mercado laboral, y que esa participación sea en empleos formales. Eso supone más y mejores empleos privados y, por lo tanto, más y mejores empresas.

La participación femenina en el mercado laboral, si bien viene aumentando, todavía la mitad de las mujeres no están incorporadas al mundo laboral. De mantenerse el ritmo de aumento que tiene hasta hoy, para 2035 la tasa de actividad femenina habría alcanzado al 60% (1). Recién en 2050 equipararía la tasa de actividad masculina que tenemos actualmente (70%). También es más alta la tasa de desocupación y subocupación femenina. Pero, por otro lado, la informalidad es levemente mayor en el empleo femenino, aunque el nivel de instrucción es más alto que el de los varones. Esto indicaría que hay margen para el crecimiento del porcentaje de la población económicamente activa.

Según los escenarios analizados para el 2030 nuestro país debería generar 2 millones de empleos nuevos, asociado a 250.000 nuevas empresas, y pasar a exportar U$S 84.000 millones de dólares (40% más que hoy). Aun cuando esa cifra sea modesta, requiere de políticas públicas: asegurar que esos mejores empleos y mejores empresas exporten y compitan en la arena internacional.

Adicionalmente existen importantes desigualdades territoriales: para mejorar el equilibrio territorial, deberá ser mayor el esfuerzo de las provincias menos desarrolladas en creación y fortalecimiento de empresas, generación de empleo, aumento de exportaciones, educación y mejora general de la calidad de vida. Para dar una idea de las diferencias, mientras que en todo el país se debería apuntar a pasar de tener 33 empleos por cada 100 personas en edad de trabajar, a tener 38 en 2030 (15%); para equilibrar el desarrollo, en Formosa se debería pasar del 12 actual a 20 en el mismo período (60%).

Estos datos ponen en evidencia las asimetrías territoriales que tiene el territorio argentino, con amplias diferencias entre provincias, por ejemplo el producto per cápita de Formosa es 3 veces inferior al de Santa Fe. En esa última provincia hay 16 empresas cada 1000 habitantes mientras que en Formosa y Santiago del Estero hay 5 y 7 respectivamente. Santa Fe exporta casi 30 veces más que Formosa, tanto en dólares como en valor por habitante, y en el sistema financiero, medido en el volumen de préstamos y depósitos, la supera 23 veces. (2)

En otro tipo de indicadores las brechas se mantienen. La proporción de adultos con nivel de instrucción superior de Formosa es del 5% y en Santa Fe del 9%, mientras que el salario privado en Santa Fe es apenas 20% superior al de Formosa. Por su parte, el empleo privado formal en Santa Fe es del 40%, mientras en Formosa solo alcanza al 12%. Estas diferencias no tienen relación con el gasto del sector público provincial, pero si con el grado de autonomía fiscal de ambas provincias: mientras que Santa Fe tiene ingresos fiscales per cápita tres veces menores que los de Formosa, su autonomía fiscal es casi 4 veces mayor, medido en la proporción de ingresos propios respecto de los transferidos desde la Nación.

Además, Argentina es uno de los países más urbanizados del mundo, con 94% de la población vive en ciudades, entre las cuales se encuentran enormes diferencias en cuanto a calidad de vida, infraestructura, desempeño económico y calidad urbanística. El conglomerado de la RMBA (3) en 2010 tenía 14 millones de habitantes y concentraba casi el 40% de la población (4) y si se suma la ciudad de Córdoba, Rosario, Mendoza y San Miguel de Tucumán, se alcanza a la mitad de la población urbana, en apenas una pequeña porción del territorio nacional. Por otro lado, hay más de 600 pequeñas aglomeraciones urbanas con 2.000 a 10.000 habitantes.

La mega concentración demográfica del AMBA se explica en un largo proceso histórico de desarrollo económico desequilibrado. No existió planificación en la configuración de las ciudades, se estima que alrededor del 40% del Gran Buenos Aires se edificó por autoconstrucción, la infraestructura fue llegando después que la población, más de la mitad de los hogares carecen de red cloacal, y un tercio habita en villas y barrios precarios.

Criterios para el desarrollo territorial

La actual estructura demográfica conspira con el desarrollo nacional porque los costos de la aglomeración (conurbación de la pobreza, polución, caos urbano, dificultades de conectividad, inseguridad, inequidad, congestión, etc.) superan a los beneficios. Es por ello que las políticas de desarrollo económico deben incluir como vector prioritario la reconfiguración del territorio hacia una matriz policéntrica.

Por lo menos hay cinco ejes a profundizar para generar políticas de Estado estructurales para el desarrollo:

1) Educación, está más que probada la asociación entre educación y desarrollo con equidad. Incluso en Argentina, las provincias que mas crecieron en su producto bruto fueron aquellas donde es más alta la proporción de graduados universitarios.

2) Creación y fortalecimiento de empresas. Mientras los países desarrollados tienen más de 100 empresas formales cada 1000 habitantes, Chile tiene unas 50 y Argentina unas 15. Apoyar las empresas que producen, exportan y crean empleo. Argentina tiene un rezago importante en materia de innovación y de vinculación del sistema de C&T con las empresas. De acuerdo con el Índice Global de Innovación (GII, 2019), en 2019, la Argentina ocupa el lugar número 73 dentro de un ranking de 126 países, con un valor del índice igual a 32, casi la mitad del valor correspondiente a los países que se ubican en los primeros puestos (5). Claramente este punto exige revisar los des-incentivos a la producción y los incentivos perversos que pueden existir en nuestro sistema político, para que tenga un rol proactivo en la eliminación de esos des-incentivos.

3) Instituciones: normas y organizaciones especializadas en desarrollo económico y -particularmente- en cambiar el sistema de incentivos de los tres niveles de gobierno. En particular responsabilizar a los gobernadores en la gestión del desarrollo de cada provincia y en su rol en la construcción de una adecuada articulación entre el sector público, el sector privado y el científico tecnológico. Asegurar el planeamiento participativo, la organización de servicios de apoyo a las empresas y de sistemas de información y control de impactos. Acordar el papel del Gobierno Nacional en la construcción de las citadas normas y en la definición -en forma participativa con los gobiernos provinciales- de una estrategia multinivel de desarrollo.

4) Capacidades: Fortalecer las capacidades de los tres niveles de gobierno y aprender de las mejores prácticas internacionales. No se trata de copiar, sino de conocerlas para inspirar la construcción de un sistema argentino de gestión del desarrollo. Contamos con fortalezas en el nivel profesional de técnicos y científicos, con organizaciones como el INTA e INTI y otros organismos de apoyo a las empresas en varias provincias: un proto sistema que requiere complementarse con entidades educativas y establecer marcos regulares de planeamiento y gestión.

5) Recursos financieros: una política de desarrollo consistente requiere recursos, no son tantos, pero son prioritarios y el fisco los recupera muy rápidamente. Los escasos recursos que se dedican hoy carecen de una visión sistémica, un enfoque federal y una gobernanza multinivel.

La mirada territorial

Los datos sobre las asimetrías territoriales muestran la necesidad de sumar la mirada territorial del desarrollo argentino. Los cinco puntos enunciados anteriormente deben ser ejecutados con una mirada federal y una gobernanza multinivel.

Es imperioso percibir que las fortalezas sectoriales se encuentran y desarrollan en los niveles subnacionales porque la confluencia de las tecnologías y del conocimiento requiere interacciones locales . En cambio, el nivel nacional, puede y debe concentrar sus esfuerzos en:

1. Elaborar la normativa nacional de un Sistema Federal de Desarrollo Económico que incluya el proceso de decisión política participativa con las provincias y la independencia relativa de estamentos técnicos y gerenciales -seleccionados con procedimientos transparentes-, que puedan continuar frente a cambios en la dirigencia política.

2. Definir los estándares mínimos, normativos y organizativos provinciales y municipales, atendiendo a la participación de los “socios” en el desarrollo local (empresas, comunidad académica, política, sindical, etc.) y a la independencia e idoneidad de las estructuras de gestión técnica y gerencial.

3. Aportar fondos nacionales (o de organismos multilaterales de crédito) y definir los aportes de contrapartida provincial, según el grado de desarrollo relativo de las distintas jurisdicciones. Asegurando que dichos estándares aporten a la cohesión territorial argentina.

4. Acordar con las provincias y el resto de los “socios” en la gestión del desarrollo un set de objetivos generales de alcance nacional al cual se subordinarán las estrategias locales. Por ejemplo, en un modelo de desarrollo nacional equilibrado para 2030 sería necesario generar más de 1.700.000 nuevos puestos de trabajo, en línea con unas 200.000 nuevas empresas y un aumento de unos 20.000 millones de dólares de exportaciones. Estos valores son asociables con un impacto potencial en la disminución de más de 2.500.000 de personas en situación de pobreza. Metas bastante limitadas y que pueden ser sustancialmente superadas con adecuadas instituciones y políticas públicas

5. Cooperar en la capacitación de los equipos nacionales, provinciales y municipales de gestión del desarrollo y, particularmente, organizar las vinculaciones internacionales que permitan a dichos equipos conocer las mejores prácticas internacionales.

6. Aportar con inversiones nacionales el desarrollo de las tecnologías que habilitan una amplia gama de aplicaciones productivas (key enabling technologies) y establecer las normas que generen incentivos para asegurar la relación entre científicos y tecnólogos con las empresas productivas.

7. Cambiar la tradicional mirada sectorial argentina por una mirada territorial donde cada provincia o grupo de provincias encuentren y construyan su especialización estratégica, basada en el la economía del conocimiento y en la vocación de competir en la arena internacional.

8. Elaborar los estándares de un sistema federal de información para la gestión del desarrollo y coordinar dicho sistema.

Corresponde al nivel local innovar en los sectores tradicionales con la incorporación de nuevas tecnologías y sumar nuevos sectores dinámicos, que están en potencia en nuestras universidades (por ejemplo: los relacionados con las TIC, las energías renovables, la bioeconomía, la industria 4.0, los nuevos materiales y la innovación en productos y procesos), sin dejar de hacer foco en aquellos sectores y tecnologías que tengan condiciones para competir en el mercado internacional. Para ello, cada territorio debe construir un modelo de desarrollo territorial buscando una especialización inteligente.

En los últimos años se dieron avances en planes territoriales provinciales, que en general suelen plasmar los objetivos de las grandes infraestructuras, esto es útil para coordinar las estrategias de inversión pública, pero requiere un paso previo de definición de las metas de desarrollo económico que subordinen la inversión en infraestructura a dichas metas.

El proceso de planeamiento participativo provincial (o de grupos de provincias) y municipal o de grupos de municipios) requiere acordar los estándares de trabajo que permitan llegar a “programas operativos” detallados que describan cada una de los programas, inversiones y servicios, metas cualitativas y cuantitativas, volcadas en calendarios de operación e inversión, con estándares de control de impacto y acuerdos explícitos de las responsabilidades de los diversos actores públicos y privados.

De acuerdo a la distancia relativa de algunas provincias, las metas son más exigentes en las zonas rezagadas, para lograr el desarrollo equilibrado. Así, en cuanto a los empleos que hay que crear, 200.000 deben ser en el NOA y 150.000 en el NEA. Del total de empresas nuevas, unas 20.000 deberán generarse en el NOA y unas 9.000 en la Patagonia, y para lograr el incremento de las exportaciones totales, el NOA debe Incrementarlas 2.000 millones de dólares y más de 500 millones en el NEA. En la Patagonia deben crearse 90.000 nuevos empleos, aumentar sus exportaciones 1.300 millones de dólares, y fomentar la creación de 9.000 empresas nuevas.

El rol de la infraestructura para el desarrollo

Tal como se indica en el Plan estratégico Territorial Argentina 2018, se debe promover la inversión en infraestructura como pilar del desarrollo a fin de mejorar la competitividad de la economía a largo plazo. Según el índice de Desempeño Logístico (LPI) que compara países, Argentina tiene un desempeño muy bajo, aún por detrás de Brasil y de Chile. Pero también teniendo en cuenta que el problema de desarrollo es sistémico y no sectorial, todas las mejoras en infraestructura deben encararse según el planeamiento del desarrollo nacional, provincial y municipal. La selección de las prioridades de inversión requiere de modelos sistemáticos y acordes con el citado planeamiento. Y en todos los casos deben incluir aquellas intervenciones “blandas” que permitan optimizar el impacto de la infraestructura en el desarrollo.

Tanto como comprender las infraestructuras que hacen falta para el desarrollo, es importante cuantificar el nivel de utilización de las existentes y disponibles. Parte de las desigualdades territoriales están asociadas a la falta de infraestructuras en algunas regiones como con la subutilización en otras. El estudio sobre limitantes productivas realizado por CEPAL en 2017 señaló que el déficit de infraestructura dificulta las actividades existentes solo en algunos casos del NOA, mientras que es un aspecto secundario en el resto del país. Esto no quiere decir que no sea necesario el despliegue de nuevas inversiones en la materia, sino que es necesario identificar correctamente a que demanda y qué impacto tendrá, tanto para las actividades que ya se encuentran en la zona, como para las que se espera atraer de acuerdo a la estrategia de desarrollo adoptada.

La importancia del desarrollo de las ciudades

Las ciudades constituyen ejes centrales de los procesos de desarrollo, es allí donde vive más del 90% de la población, donde se concentran los núcleos principales de educación en sus tres niveles, los centros de investigación y desarrollo, los atractivos culturales, la atención a la salud, los servicios públicos y privados, el comercio y las manufacturas.

En las ciudades se conjuga la posibilidad de impulsar economías de aglomeración y de escala, y donde la incidencia de la buena gestión pública logra impactos masivos. Es por eso que la mejora en los guarismos de desarrollo tiene que ir necesariamente de la mano de políticas urbanas consistentes y sostenibles. Los países que tuvieron trayectorias positivas de desarrollo equilibrado tuvieron mejoras sustanciales en la calidad de sus ciudades

Cuidar y fortalecer a las ciudades y a los beneficios de aglomeración es un ingrediente estratégico del desarrollo económico y humano. Eso supone limitar los costos de dicha aglomeración (conurbación de la pobreza, inseguridad, polución, carencia de espacios verdes, marginación, déficits en la educación, etc.). Nuevamente el planeamiento y la gobernanza urbana tienen un rol central y también requieren de un enfoque multinivel.

Es función del nivel nacional proponer el debate de una Política Nacional Urbana y -alcanzados los consensos-, establecer estándares vinculantes y la inclusión de la política urbana en las políticas de desarrollo económico.

Los lineamientos y normativas generales de la Política Nacional Urbana, deben estar incluidos los planes nacionales, provinciales y locales de desarrollo, con “programas operativos” urbanos que coordinen los objetivos urbanísticos con las metas, servicios e inversiones para el desarrollo económico y social. Esto implica que cada ciudad defina estrategias de desarrollo, según las prioridades definidas en la selección de la especialización inteligente provincial.

Entre el 2016 y el 2019 se incrementó notablemente la proporción de gobiernos locales con planes territoriales, que pasaron del veinte por ciento a más de la mitad de municipios con algún tipo de planificación. Todavía falta una buena porción de municipios y raras veces existió la debida subordinación a una visión del desarrollo, pero es un ejercicio importante como antecedente para el futuro.

Acuerdos básicos y fundamentales para lograr los objetivos

El “Compromiso Argentino” se propone acuerdos que excedan el período presidencial lo que deberá incluir a la oposición -que podrá ser gobierno y a las provincias, que tienen responsabilidad en muchos de los objetivos “comprometidos”.

Se debe discutir y consensuar en el “compromiso” los presupuestos públicos de las tres escalas de gobierno: se debe discutir el marco institucional para la gestión federal del desarrollo, el fondeo y la definición de cómo se toman las decisiones del gasto y cuáles son las contrapartes provinciales y locales para las inversiones y servicios para el desarrollo. En tal sentido, creemos que es necesario establecer la discusión y el debate y acordar pautas para el Presupuesto 2030 de los tres niveles de gobierno. No en términos monetarios sino en las relaciones porcentuales de los distintos componentes del gasto y de los ingresos fiscales. Una vez logrado ello, el camino entre el 2020 y el 2030.

Si se cumple un par de años con el sendero acordado, seremos sujetos de crédito, sin defaults o reperfilamientos. Un acuerdo sobre el presupuesto 2030 y sobre los pasos intermedios para llegar es una señal para la credibilidad. Si además, crecemos a tasas del 2.5% / 3.0% anual en nuestro PBI per cápita, las ofertas de financiamiento serán múltiples, pero también innecesarias: seremos sujetos de créditos que no necesitaremos.

Más importante: acordar -con los números en la mano- qué país pretendemos construir y responder a las situaciones dilemáticas, políticas y éticas que la visión de presupuestos de largo plazo propone. Gobernar es elegir prioridades, responder a esos dilemas, buscar consensos. Y es también encontrar el camino del desarrollo como forma de fortalecer nuestra democracia.

(1) En los países desarrollados, la participación femenina en el mercado de trabajo es levemente inferior a la masculina.

(2) Si bien las diferencias entre Formosa y la Ciudad de Buenos Aires son aún mayores, para esta explicación se consideró relevante la comparación con la provincia de Santa Fe.

(3) RMBA: Región Metropolitana de Buenos Aires, incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 partidos de la provincia de Buenos Aires que la rodean.

(4) Según las proyecciones de población, la RMBA (CABA+40 partidos del GBA) en 2020 estaría superando los 22 millones de habitantes, siendo casi 50% del total del país

(5) Estas interacciones locales corresponde a las pymes y a empresas grandes locales. En el caso de las grandes empresas y -particularmente- las multinacionales, el proceso de desarrollo e incorporación del cambio tecnológico se realiza a nivel corporativo.

Para más información ver TRANSFORMATORIO TERRITORIAL

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